《2022年世界城市報告：展望城市未來》（World Cities Report 2022: Envisaging the Future of Cities）旨在根據(jù)當下城市面臨的機遇、挑戰(zhàn)和發(fā)展趨勢，為城市應對各種沖擊，更好地實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供更明確清晰的洞察與建議。報告提供了充分的信息，使我們能夠預測城市全新的變化，及時糾正行動方案，更加清楚城市未來發(fā)展的不同場景和可能性。報告指出，全球快速的城鎮(zhèn)化進程只是暫時被新冠疫情所耽誤，全球城鎮(zhèn)人口的增長正重回正軌。據(jù)預計，到2050年全球城鎮(zhèn)人口的占比將從2021年的56%上升至68%。

第一章

城市未來的多樣性和愿景

新冠大流行給我們敲響了警鐘，城市應為不斷變化和不可預測的未來做好準備。事實證明，世界各地的城市完全沒有準備好應對疫情造成的巨大經(jīng)濟和社會沖擊。疫情暴露并放大了城市社會結構中長期存在的弱點，對弱勢群體和邊緣化群體造成了巨大影響。這場疫情給了我們足夠深刻的教訓——城市必須做好充分準備，加強經(jīng)濟、社會、環(huán)境和制度韌性，從而應對各種各樣的沖擊，包括為最弱勢群體制定應急計劃。

鑒于上述情況，我們需要思考以下關于城市未來發(fā)展的關鍵議題：我們所展望和重新設想的是什么樣的城市？在城市發(fā)揮主導作用的世界中，我們需要建設什么樣的城市來推動人類發(fā)展？城市如何為不確定的未來做好準備？經(jīng)濟、社會和環(huán)境復原力都必不可少，適宜的城市治理和制度結構不可或缺。為迎接這一挑戰(zhàn)，我們必須打造可持續(xù)城市未來；促進生產(chǎn)性和包容性城市經(jīng)濟發(fā)展，為所有人提供機會；采取減緩和適應氣候變化的環(huán)境政策和行動，推廣清潔能源，保護生態(tài)系統(tǒng)；將公共衛(wèi)生事業(yè)納入城市發(fā)展規(guī)劃；建立響應迅速的城市規(guī)劃和治理體系，確保金融、創(chuàng)新和技術在其中發(fā)揮主導作用。

主要發(fā)現(xiàn)

城市將一直存在，城市的未來就是人類的未來：在疫情初期，一些居民逃離大城市的做法只是暫時的應對措施，不會從根本上改變?nèi)虺鞘谢M程。在未來30年，世界城市化步伐將繼續(xù)加快——預計到2050年，世界城市化率將從2021年的56%提高到68%。這意味著城市居民人口將增加22億人，這些人口主要分布在非洲和亞洲。預計全球各地的城市化水平將進一步提高，盡管高度城市化地區(qū)和較發(fā)達地區(qū)的城市發(fā)展將進入穩(wěn)定或減速期。這無疑表明，城市將一直存在，城市的未來就是人類的未來，但不僅僅局限于大都市區(qū)。

城市未來發(fā)展存在地區(qū)差異，這可能導致不同情景：雖然氣候變化背景下的脆弱性和漸趨加重的不平等程度是全球關注的焦點，但其他問題因地區(qū)而異。在發(fā)達國家，城市未來發(fā)展的關鍵優(yōu)先事項包括管理文化多樣性、升級和更新老化的基礎設施、解決城市收縮和衰退，以及滿足日益增加的老齡人口的需求。在發(fā)展中國家，城市未來發(fā)展的關鍵在于降低貧困水平、建立健全基礎設施、提供適當?shù)暮拓摀闷鸬淖》俊p少貧民窟、降低青年失業(yè)率以及投資發(fā)展二線城市。我們?nèi)绾螒獙@些挑戰(zhàn)將決定一系列未來情景。

城市未來最糟糕的情景是引發(fā)高損失的情景：在這種情況下，到2030年，極端貧困人口可能會增加32%，即2.13億人。持續(xù)的新冠疫情以及全球經(jīng)濟的不確定性，環(huán)境挑戰(zhàn)以及世界各地的戰(zhàn)爭和沖突等，都將對城市未來產(chǎn)生長期影響。例如，非洲城市可能會損失多達三分之二的財政資源，其中一些城市脆弱的服務提供和治理體系可能會崩潰。如果應對多重城市挑戰(zhàn)的全球行動失敗，這種黯淡的情景將成為現(xiàn)實，多邊體系可信度將受損，進而導致為解決緊迫全球問題所做的努力將功虧一簣。

一切照舊將讓城市進入悲觀的未來：重返新冠前的舊狀態(tài)，如城市議程中制度性歧視排斥窮人、非正規(guī)部門從業(yè)者，過度依賴化石燃料，城市化規(guī)劃和管理不當，未將公共衛(wèi)生視為城市發(fā)展的優(yōu)先事項，以及根深蒂固的數(shù)字化不平等。這些因素導致無法實現(xiàn)包容性、韌性和可持續(xù)性的城市發(fā)展目標，也無法實現(xiàn)“不讓任何一個人掉隊”的承諾。全球有16億人，相當于世界人口的20%，面臨居住面積不足的問題，其中10億人居住在貧民窟和非正規(guī)住區(qū)。如若重返舊貌，則無法實現(xiàn)“到2030年消除一切形式貧困、不讓任何一個人掉隊”的目標。如果無法勠力同心，這種悲觀的情景可能會在未來帶來新形式的城市脆弱性，對已然處于不利地位的弱勢群體影響尤為嚴重。

轉(zhuǎn)向可持續(xù)發(fā)展，迎接美好的城市未來：把《新城市議程》作為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標的框架，采取協(xié)調(diào)一致的政策行動，城市將迎來更光明的未來。為抓住機遇，應對城市化帶來的挑戰(zhàn)，我們需要采取協(xié)作、協(xié)調(diào)以及有效的多邊干預措施。通過合理可行的措施應對當前的城市危機，將讓世界各國城市把共同繁榮和共建包容重新納入優(yōu)先考慮范圍。

關鍵信息

城市化與當前若干全球挑戰(zhàn)相互交織：面對全球挑戰(zhàn)，任何城市都無法獨善其身。在過去50年里，城市化作為一種全球大趨勢，與諸多全球挑戰(zhàn)相互交織，這些挑戰(zhàn)包括氣候變化、不平等加劇和人畜傳播的病毒的增加。近年來出現(xiàn)的新冠大流行引發(fā)了一個世紀以來最嚴重的公共衛(wèi)生危機，以及“大蕭條”以來最嚴重的經(jīng)濟衰退。所有挑戰(zhàn)都將以不同方式給城市未來留下印記。

韌性建設必將成為城市未來發(fā)展的核心任務：經(jīng)濟、社會和環(huán)境的韌性建設，包括提升城市治理能力和構建制度體系，對城市未來發(fā)展至關重要，為應對沖擊，未來韌性城市必須具有以新財政可持續(xù)性框架為特色的經(jīng)濟韌性、以普遍社會保護計劃為特色的社會韌性，以綠色投資為特色的氣候韌性，以及更強大的多層次合作能力。

城市要為多變且不可預測的未來做好準備：城市需要為不斷變化且不可預測的未來做好準備，這是新冠疫情、供應鏈中斷、高通脹和氣候變化等危機給出的警示。我們必須做好充分準備，有效應對城市化中的各種沖擊，同時過渡到更可持續(xù)、公正、綠色、具有韌性和健康的未來。面對全球威脅，我們必須采取一致行動，發(fā)揚團結合作精神，因為沒有任何一個政府或多邊機構能夠單獨應對這些威脅。

任何城市未來樂觀愿景，都必須體現(xiàn)一種嶄新的社會契約，包括對全民基本收入、健康保障和住房做出的承諾：鑒于疫情造成的嚴重破壞，新興的城市未來樂觀愿景體現(xiàn)了一種嶄新的社會契約，包括對全民基本收入、健康保障、住房和基本服務做出的承諾。這一新愿景旨在使城市更公平、更綠色、更知識型，并在多個維度上更具韌性。

《新城市議程》和可持續(xù)發(fā)展目標11地方化是最有可能實現(xiàn)城市未來樂觀情景的途徑：新冠大流行帶來的全球影響和破壞（其中大部分發(fā)生在城市地區(qū)）增強了城市做出改變的緊迫感，并要求城市在邁向更可持續(xù)未來的過程中改變一些不可持續(xù)的做法。通往可持續(xù)城市未來的道路將取決于包容性和變革性政策，這些政策將消除貧困和不平等現(xiàn)象；打造為所有人提供機會的城市經(jīng)濟；為可持續(xù)消費和生產(chǎn)模式提供更綠色的投資；制定響應迅速的城市和區(qū)域規(guī)劃框架；實施一體化城市協(xié)同治理體系；優(yōu)先考慮公共衛(wèi)生問題；部署包容性創(chuàng)新和技術；并加強韌性，使城市能夠應對和承受各種沖擊，而《新城市議程》的地方化和有效實施則可作為整合這些相互關聯(lián)元素的框架。

第二章

城市未來情景：城市化程度

“城市化程度”是一個嶄新的統(tǒng)一定義，有助于對城市化開展國際比較。為界定人類住區(qū)的三個主要類別：城市、城鎮(zhèn)和半密集地區(qū)、以及農(nóng)村地區(qū)，“城市化程度”建議將城鄉(xiāng)連續(xù)體作為研究對象。多年來，在監(jiān)測城市發(fā)展趨勢和發(fā)展議程方面，一直缺乏對“城市”的構成及其精確測量的統(tǒng)一定義，而“城市化程度”為解決這一根本挑戰(zhàn)提供了途徑。

利用“城市化程度”以及這種嶄新的統(tǒng)一方法產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，為城市未來發(fā)展趨勢提供獨特視角，幫助我們了解各個地區(qū)的城鄉(xiāng)連續(xù)體預期的人口和空間變化及其驅(qū)動因素。

主要發(fā)現(xiàn)

全球城市人口的快速增長期已經(jīng)過去，城鄉(xiāng)連續(xù)體即將進入減速增長期：最新研究表明，人口增長已經(jīng)開始放緩，并預計將在未來幾十年內(nèi)繼續(xù)放緩。雖然城市人口比例從1950年的25%翻了一番，到2020年達到50%左右，但預計未來50年增速將減緩，到2070年將上升至58%。預計城鄉(xiāng)連續(xù)體內(nèi)其他住區(qū)（城鎮(zhèn)和半密集地區(qū)以及農(nóng)村地區(qū)）的人口占比將下降；城鎮(zhèn)和半密集地區(qū)人口占比預計將從2020年的29%下降到24%，農(nóng)村地區(qū)人口占比預計將從2020年的22%下降到18%。

增長放緩并不意味著沒有增長——到2070年，低收入國家的城市人口預計將增長近2.5倍：低收入國家的城市人口絕對和相對增長率遠高于高收入國家。從1975年到2020年，低收入國家的城市人口增長了四倍，達到約3億人。到2070年，低收入國家的城市人口預計將超過7億人。此外，預測顯示，從2020年到2070年，低收入國家的城市數(shù)量增長幅度將達到76%，遠遠超過世界上其他國家，而中高收入國家的增幅僅有6%。高收入和中低收入國家的增幅約為20%。

城市用地面積擴張將主要發(fā)生在低收入國家——如果沒有有效的規(guī)劃，城市蔓延可能會成為低收入國家的一種普遍現(xiàn)象：最新數(shù)據(jù)顯示，預計在未來50年內(nèi)，與2020年的城市用地面積相比，低收入國家、中低收入國家和高收入國家的城市用地面積增幅將分別達到141%、44%和34%。中高收入國家的增幅相對較小，僅有13%。大洋洲和撒哈拉以南非洲地區(qū)的城市用地面積增幅最大，將近翻一番。東亞和東南亞（10%）、拉丁美洲和加勒比地區(qū)（14%）以及歐洲（16%）的城市用地面積增長率相對較低。

小城鎮(zhèn)對低收入國家實現(xiàn)可持續(xù)城市未來至關重要：居民人口少于25萬的小城市覆蓋了低收入國家?guī)缀跻话氲某鞘杏玫兀s45%），這一趨勢在未來幾十年內(nèi)仍將持續(xù)下去。因此，制定適宜的國土空間規(guī)劃以及提升這些住區(qū)的能力，對低收入國家實現(xiàn)可持續(xù)未來而言至關重要。

關鍵信息

管理城市密度成為低收入國家實現(xiàn)未來可持續(xù)發(fā)展的關鍵挑戰(zhàn)：盡管世界各地的城市密度情況各不相同，但低收入國家城市人口的快速增長使得城市密度管理至關重要。如何以不對當前的開敞空間、基礎設施和服務施加壓力的方式，規(guī)劃和管理城市密度？一方面要規(guī)避擁擠，另一方面還要規(guī)避不可持續(xù)的城市蔓延。例如，在這些國家，在高密度的情景下，到2050年，城市中本已很高的人口密度將達到14,000人/平方公里；而在低密度的情景下，城市需要五倍的土地來容納新增人口。相比之下，中高收入國家和高收入國家的城市人口增速較低，城市密度較低。因此，中高收入國家和高收入國家可以容納未來的新增人口，而不需要增加土地的數(shù)量。在某些情況下，城市土地數(shù)量預計會減少，比如在東亞。

低收入國家亟需增強規(guī)劃能力，特別是對較小的新建城市：城市和國土空間規(guī)劃要積極響應、預測并有效解決城市擴張的需求，這對于低收入國家的可持續(xù)未來至關重要。未來50年，這些國家的城市土地預計將增加近1.5倍。值得注意的是，這種擴張的很大一部分將來自較小的新建城市，這些城市可能難以為這種增長做好規(guī)劃。提高這些居住區(qū)的能力，將加強它們在實現(xiàn)可持續(xù)未來方面在整個城鄉(xiāng)結合部發(fā)揮的重要作用。

各級政府要做好老齡化城鎮(zhèn)規(guī)劃：人口結構的變化意味著，在未來的城市中，老年人的比例會更大，而兒童的比例會更小。因此，規(guī)劃老年友好型城鎮(zhèn)至關重要，老年友好型城鎮(zhèn)要為各個年齡段的居民提供高質(zhì)量的生活。在高收入國家和中高收入國家的城市地區(qū)，人口老齡化已經(jīng)成為現(xiàn)實。

城市化不可避免，城市增長規(guī)劃對可持續(xù)未來至關重要：有效的城市和國土空間規(guī)劃對于緩解與未來城市發(fā)展相關的社會、經(jīng)濟和環(huán)境負面影響至關重要。例如，低收入國家城市土地的增長將需要在規(guī)劃和基礎設施投資方面作出重大努力，應該在城市擴張之前進行規(guī)劃，以制止非正規(guī)行為，并確保不同規(guī)模的政策一致，指導所需的投資。

來源：世界城市日