十三五規(guī)劃期間，中國(guó)的國(guó)家目標(biāo)是能源強(qiáng)度降低15%。上周剛剛通過(guò)的的最新十四五規(guī)劃綱要中，目標(biāo)是到2025年再降低13.5%。

能源消耗強(qiáng)度目標(biāo)將在能源發(fā)展 “十四五 “專項(xiàng)規(guī)劃中確定。這些國(guó)家級(jí)目標(biāo)確定后，國(guó)家發(fā)改委將把具體目標(biāo)分配給省級(jí)政府，以指導(dǎo)、限制其未來(lái)5年的能源和發(fā)展計(jì)劃。

去年年底，多個(gè)省份都在為完成目標(biāo)而苦惱，甚至比往年更甚，Covid-19更是加劇了困難。一些省份采取了斷電的激烈措施來(lái)遵守，也促使“雙控”目標(biāo)的設(shè)計(jì)和效用受到各方的審視和拷問(wèn)。

清華大學(xué)氣候變化與可持續(xù)發(fā)展研究院估計(jì)，2020年至2025年期間，能源強(qiáng)度必須降低14%，才能使中國(guó)在2030年達(dá)到碳峰值。十四五的能源強(qiáng)度目標(biāo)比這一測(cè)算略低，但達(dá)峰也取決于中國(guó)未來(lái)數(shù)年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨勢(shì)。十四五規(guī)劃是第一個(gè)沒(méi)有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的計(jì)劃。

能源基金會(huì)中國(guó)區(qū)總裁兼首席執(zhí)行官鄒驥表示，經(jīng)濟(jì)學(xué)家的主流預(yù)期是GDP在未來(lái)5年每年以5.5%-6%的速度增長(zhǎng)。疫情給GDP增加了很多復(fù)雜性和不確定性，國(guó)際因素也可能影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)。所以我判斷能耗強(qiáng)度目標(biāo)與減排潛力比還是留了一些余地的。

鄒驥指出，中國(guó)的碳排放有趨于平穩(wěn)的趨勢(shì)，能源強(qiáng)度目標(biāo)在這個(gè)前期峰值階段有很大的作用。”目前，化石燃料占全部能源消耗的80%以上，形成了巨大的排放。所以，能源目標(biāo)和對(duì)二氧化碳等溫室氣體的控制這兩個(gè)指標(biāo)還是有聯(lián)系的。能源使用和碳排放之間有很強(qiáng)的正相關(guān)關(guān)系。

不過(guò)，能源上限的想法可能還需要更多的努力。北京大學(xué)能源研究所研究員楊富強(qiáng)博士認(rèn)為，目前，我國(guó)能源消費(fèi)總量的15%來(lái)自非化石能源。我們應(yīng)該鼓勵(lì)這些可再生能源的發(fā)展，而不是限制它們。我們需要控制的是污染大、高碳的化石燃料，尤其是煤炭。

十四五規(guī)劃綱要在一定程度上回應(yīng)了楊富強(qiáng)的擔(dān)憂。綱要提出要完善雙控體系，重點(diǎn)關(guān)注化石燃料消耗。

十一、十二五期間的能源強(qiáng)度目標(biāo)即使沒(méi)有超額完成，也已經(jīng)達(dá)到。根據(jù)十三五節(jié)能減排規(guī)劃，能源強(qiáng)度應(yīng)下降15%（2015年至2020年），能源消費(fèi)總量應(yīng)不超過(guò)50億噸/年。這些總體目標(biāo)為國(guó)家發(fā)改委制定的省級(jí)目標(biāo)提供了依據(jù)，國(guó)家發(fā)改委定期檢查執(zhí)行情況。

最近公布的2020年統(tǒng)計(jì)年鑒顯示，即使不是省級(jí)層面，也在國(guó)家層面實(shí)現(xiàn)了能耗目標(biāo)。

到目前為止，官方還沒(méi)有公布是否完成了能耗強(qiáng)度目標(biāo)。但有專家根據(jù)官方掌握的信息表示，這一目標(biāo)可能沒(méi)有完成，其中很可能是疫情起了作用。

在2017年的執(zhí)行情況檢查中，寧夏、新疆和遼寧都沒(méi)有達(dá)到目標(biāo)，2019年內(nèi)蒙古也是滯后的。2020年前三季度，超過(guò)三分之一的省份最終未達(dá)標(biāo)，情況有所升級(jí)。

在接受《中國(guó)能源報(bào)》采訪時(shí)，內(nèi)蒙古和陜西發(fā)改委的相關(guān)人士將失敗的原因歸咎于過(guò)快地審批了太多的高能耗項(xiàng)目。這些省份可以獲得廉價(jià)的煤炭，并且樂(lè)于使用更多的能源而不是提高效率。這些相對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏能源化工，一直試圖吸引中國(guó)較發(fā)達(dá)的東部地區(qū)不歡迎的高能耗產(chǎn)業(yè)。

一些省份建議改變能源指標(biāo)的分配方式，以便考慮到地區(qū)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和重大項(xiàng)目所在地的差異，實(shí)行差別化管理。如果中央政府為其所在省份規(guī)劃了某些能源密集型項(xiàng)目，以服務(wù)于全國(guó)的需要，那么這些國(guó)家利益項(xiàng)目的用能就不應(yīng)該占用其所在省份的配額。

專家認(rèn)為能源大省有幾個(gè)共同的問(wèn)題，涉及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)，而這正是能源調(diào)控所要改善的。沒(méi)有必要僅僅因?yàn)橐恍┦》菸催_(dá)標(biāo)就改變指標(biāo)。

鄒驥指出，西部的能源大省需要更多樣化的能源，而不是僅僅依靠當(dāng)?shù)氐拿旱V，應(yīng)該迅速?gòu)幕剂限D(zhuǎn)向可再生能源。有大片的沙漠可以用于太陽(yáng)能和風(fēng)能發(fā)電。水電也可以增加可靠的能源組合，可以繼續(xù)西電東輸，對(duì)外售賣綠電以獲得自己的收益。

在能源強(qiáng)度目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，但經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展導(dǎo)致能源消費(fèi)總量目標(biāo)落空的情況下，應(yīng)該考慮彈性控制總量。去年年底，浙江為了達(dá)到能耗控制目標(biāo)，通過(guò)限制用電給居民帶來(lái)極大不便。

楊富強(qiáng)認(rèn)為解決的辦法之一是允許增加可再生能源的產(chǎn)量，同時(shí)限制煤電的發(fā)電量。同時(shí)還提出，中國(guó)西部地區(qū)長(zhǎng)期存在可再生能源入網(wǎng)問(wèn)題。在西部省份接納東部地區(qū)高能耗產(chǎn)業(yè)搬遷的情況下，使用當(dāng)?shù)氐目稍偕茉纯梢宰鳛闇?zhǔn)入條件。這不僅可以提供經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和轉(zhuǎn)變能源結(jié)構(gòu)，還可以為豁免能源上限提供案例。政府干預(yù)控制能源消費(fèi)有可能打破能源市場(chǎng)，扭曲價(jià)格信號(hào)。發(fā)改委對(duì)能源上限的下達(dá)，有可能使這些目標(biāo)落空或執(zhí)行得過(guò)于僵硬（如浙江的情況）。

各省之間調(diào)整消費(fèi)的能力差異很大，認(rèn)為管理者們將擁有他們所需的信息或必要的政治智慧來(lái)進(jìn)行優(yōu)化配置是不現(xiàn)實(shí)的。

但也有專家表示，能源控制仍是推動(dòng)中國(guó)正在進(jìn)行的低碳轉(zhuǎn)型的一種切實(shí)可行的方法。世界資源研究所發(fā)展中國(guó)家氣候行動(dòng)經(jīng)理宋然平表示，自十一五規(guī)劃首次將節(jié)能減排納入 十二五規(guī)劃以來(lái)，中國(guó)各省都成立了節(jié)能監(jiān)察中心，對(duì)企業(yè)提交的能耗數(shù)據(jù)進(jìn)行審核。雖然差異和問(wèn)題依然存在，但中國(guó)目前確實(shí)已經(jīng)有了一套完善的能源使用監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查（MRV）體系。

這與碳排放的MRV系統(tǒng)形成了鮮明對(duì)比，后者只在已經(jīng)建立碳交易系統(tǒng)的城市進(jìn)行核查。這些市場(chǎng)的試點(diǎn)工作2011年才開始在8個(gè)城市進(jìn)行，而全國(guó)性的碳市場(chǎng)才剛剛開始。而且，碳排放數(shù)據(jù)的發(fā)布往往非常緩慢。

如果想利用碳排放數(shù)據(jù)來(lái)跟蹤目標(biāo)，它需要及時(shí)、透明和頻繁，以確保準(zhǔn)確性。目前，國(guó)家溫室氣體排放清單已經(jīng)滯后了6年，各省清單也同樣滯后，而且沒(méi)有定期發(fā)布時(shí)間表。

無(wú)論是能耗目標(biāo)還是碳強(qiáng)度目標(biāo)，本質(zhì)上都是效率目標(biāo)。如果要實(shí)現(xiàn)碳中和，幫助世界實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的目標(biāo)，中國(guó)需要在碳排放絕對(duì)值上迅速達(dá)到峰值，然后再下降。在十四五規(guī)劃公布之前，不少專家建議設(shè)置碳排放總量上限，但在最新的規(guī)劃中，并沒(méi)有看到設(shè)置上限的跡象。

對(duì)此，鄒驥表達(dá)了自己的顧慮：在沒(méi)有設(shè)定碳排放目標(biāo)的情況下，國(guó)家如何確保排放上升速度放緩并達(dá)到峰值。他不止一次強(qiáng)調(diào)，中國(guó)距離2030年的碳排放峰值規(guī)劃還有不到十年的時(shí)間，但卻沒(méi)有一個(gè)完整的排放管理制度。這種體系所需的能力至少需要3到5年的時(shí)間才能形成。如果沒(méi)有碳總量控制目標(biāo)，就無(wú)法為碳峰值提供強(qiáng)有力的支持。而如果我們沒(méi)有管理好碳排放總量，我們對(duì)實(shí)現(xiàn)碳峰值進(jìn)展的評(píng)估的可信度也會(huì)受到影響，無(wú)論是在國(guó)內(nèi)還是國(guó)外。也許一個(gè)更容易管理的目標(biāo)是為關(guān)鍵省份或行業(yè)設(shè)定總排放目標(biāo)。

本文原載于Eco-Business，作者高白羽，清研智庫(kù)李梓涵編譯