工程建設項目審批制度改革，主要是指針對落實工程建設項目領域行政審批制度過程中存在的問題引發的一系列的改革具體措施行為。2018年5月14日，國務院辦公廳印發了《關于開展工程建設項目審批制度改革試點的通知》(國辦發〔2018〕33號)，將北京市、天津市、上海市、浙江省等共16個省市作為試點地區，要求對工程建設項目審批制度進行全流程、全覆蓋改革，努力構建科學、便捷、高效的工程建設項目審批和管理體系。2019年3月26日，國務院辦公廳印發《關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》(國辦發〔2019〕11號)，要求實現工程建設項目審批“四統一”：統一審批流程、統一信息數據平臺、統一審批管理體系、統一監管方式。

2023年8月9日，住房城鄉建設部發布《關于推進工程建設項目審批標準化規范化便利化的通知》（建辦〔2023〕48號）。值得關注的是，在此次發布的政策中強調了工程建設項目審批事項應做好標準化、規范化，這也是對前一階段工程建設項目審批制度改革中存在的問題進行了回應，提出了提升便利度、優化網上審批能力、加強事中事后監管等方面的十二條工作要求。

本文回顧工程建設項目審批制度改革路徑，結合實地調研經驗深入分析當前存在的問題，并提出對策建議。

改革路徑

自2019年全面開展工程建設項目審批制度改革以來，各地均按照“統一審批流程”“統一信息數據平臺”“統一審批管理體系”“統一監管方式”的改革路徑推進各項改革任務。

統一審批階段，分類細化流程

基于工程建設項目審批的復雜性，降低企業制度性成本是工改的重中之重，“統一審批流程”也被放在工改的首要位置。審批流程分為四個階段，包括立項用地規劃許可、工程建設許可、施工許可、竣工驗收，每個階段由一個部門牽頭，實行“一家牽頭、并聯審批、限時辦結”。在實踐中，根據項目不同分類細化審批流程，例如北京市“低風險項目”，采用“一表式”受理減少環節、合并前三個階段；社會投資帶方案出讓類項目將工程建設許可和施工許可階段合并等。

統一信息平臺，打破數據孤島

在數字政府建設的引領驅動下，工程建設項目審批系統不斷升級完善。根據審批全流程涉及事項，工程建設項目審批系統橫向與發改、市政公用服務企業、中介等平臺進行數據聯通，縱向實現國家、省、市數據聯通，一般具備統一受理、在線并聯審批、實時流轉等功能，在支撐模塊上，實現“電子證照”“電子批文”“電子印章”“電子簽名”等相關模塊的實際應用。

統一管理體系，優化綜合服務

從項目籌備初期，以“多規合一”平臺為支撐，統籌整合各類規劃進行項目前期研究，加速項目前期策劃生成，簡化項目審批或核準手續；在審批過程中，各級政務大廳設立工程建設項目審批綜合服務窗口，涌現出“幫辦代辦”、“項目管家”形式的咨詢、指導、協調、代辦等服務。

統一監管方式，維護市場秩序

在統一監管方式方面，主要通過三個路徑。一是建立以“雙隨機、一公開”監管為基本手段、重點監管為補充、信用監管為基礎的新型監管機制。二是加強信用體系建設，實行紅黑名單制度，建立各行業信用監管體系，實行分級分類監管。三是規范中介和市政公共服務，依托平臺對中介服務行為實施全過程監管。

存在問題

隨著改革的不斷推進，存在的問題逐步顯現。結合實地調研經驗，將存在的問題總結提煉為以下幾點：

審批流程標準化、規范化不足

工改中的審批流程的標準化、規范化是通過制定標準化目錄清單，完善辦事指南，明確申請條件、申請材料、辦理流程、辦理時限，細化量化受理審查標準，減少審批過程中的隨意性和不確定性，提高審批的透明度和可預測性。在流程設計上，審批流程圖重點關注四個審批階段中的行政審批，弱化了中介服務類事項，對企業辦理相關事項的指導性并不充分。為追逐壓減審批時長、精簡審批材料，相關政策更迭較快，企業原有業務人員的適應學習成本較高，在廣泛使用第三方購買形式安排前臺受理后臺審批的政務大廳，前臺受理人員難以熟練掌握相關內容，不利于審批業務的開展和延續。在執行層面上，工改并聯審批涉及部門較多，受限于部門職責分工、人員力量等內外部原因，協調溝通成本較高。

網上審批服務能力有待優化

工程建設項目全流程在線審批推動了審批流程的標準化和規范化，通過數字化轉型提高審批效率，提升服務便利度，同時也為強化事中事后監管提供有力支撐。在實際使用中，工改平臺的問題主要集中以下兩個方面。一是不同部門的審批系統尚未有效整合，縱向上省市縣統建平臺表現相對良好，橫向數據聯通則因權限不足等難以協調共享需求，在數據管理、數據使用等方面還存在問題。二是應用場景未能貼合企業及審批人員需求，導致審批人員使用繁瑣，例如每個審批環節中應匹配的相關數據信息及功能模塊，應結合審批的標準化、規范化流程形成針對性解決方案。工改平臺的可用性直接影響到審批效率和服務質量，進而影響整個工程建設項目審批制度改革的效果。

深化審批制度改革存在困境

為持續提升審批便利度，深化審批制度改革，推行多規合一、施工圖聯合審查、多測合一、驗登合一、區域評估等專項改革在經驗復制推廣過程中存在多重困境。一是針對專業技術要求較高的領域缺乏良好的頂層設計，例如“多測合一”則缺乏統一的技術標準，在縣區級尚不具備推動此項改革的專業技術力量。二是改革觸動經濟利益導致推進受阻，例如以“同一標的物只測一次”為原則，“多測合一”降低了企業成本，也變相降低了測繪企業收益，而各地測繪企業大部分是由本地的測繪事業單位改制而來。三是需平臺支撐的改革例如“多規合一”，在縣區級推進較慢，更需要從上而下統籌規劃，平臺重復建設不僅帶來較大的財政壓力，也不利于統一數據規范。

審管銜接機制有待完善

事中事后監管作為政府監管的重要組成部分，有效提高了監管效率，但在監管體制動態調整過程中存在失衡現象。在工程建設領域中，實行告知承諾制本意是為降低企業制度性成本，強化企業自我約束，但在信用信息尚不完善、缺乏執行規范的環境下，存在難用或濫用的風險；對于監管部門，事中事后監管壓力也隨之增大。從中反映出，工程建設領域事前審批與事中事后監管銜接不足，在信用平臺聯動中產生的實際監管力度尚不充分。

工作建議

加強審批管理，打好服務基礎

工程建設項目審批標準化、規范化的基礎工作是形成穩定、清晰、可執行的政策文本，保證企業能夠按照公開的審批事項清單開展相關工作，做到各項標準均有據可查可依。這對地方政策制定部門提出了較高的要求，一方面要按照國家制定的各項規范修改完善本地相關文件，明確申請條件、申請材料、辦理流程、辦理時限，細化量化受理審查標準；另一方面，不能僅照本復制上級或其他地區的樣本文件，還要結合地方部門分工，做好政策實施前的調查研究、意見征集，調整出適應本地實際的流程，從審批流程的設計上做好審批環節的銜接，保證在每個審批環節上均能使企業平穩流暢辦理。

完善平臺建設，提升服務能力

在已有工程建設項目審批平臺上，持續推進平臺功能優化升級。一是應加強跨部門業務協同辦公，破除數據壁壘。二是充分結合審批流程及審批相關標準，匹配相應功能模塊，加快推進電子簽名、電子印章、電子證照、電子材料等歸集共享，解決重復登錄重復錄入等問題。三是充分做好調查研究，根據企業使用場景及各部門審批人員業務特點，研判應用需求，以更好適應審批工作邏輯。

加強頂層設計，深化制度改革

結合改革新形勢、新政策，針對技術要求較高、難度較大的專項改革，以自上而下的思路，在省市級以上完成改革頂層設計，統籌制定工程建設項目審批中的相關技術規范，例如環境保護、規劃和設計、消防審查、人防工程、竣工驗收等方面的技術標準，房產測繪、規劃竣工測量、人防測繪測量、管線測量等標準，消除國標、行標中與現行政策不適應的技術規定；統一建設數字化平臺，從源頭解決系統重復建設、數據標準不統一等問題，便利審批人員辦公，為縣區改革政策落地提供有效支撐。

推進審管聯動，創新監管方式

在信用建設成為國家行動的背景下，告知承諾制是以信用為導向的創新審批方式，有利于培育自我約束、誠信負責的營商環境。在推進過程中，應不斷增強政策的指導性，提高文本的規范性，結合社會信用體系建設，以建設項目風險等級為基礎，逐步拓展適用范圍。利用數字化手段，加強信用監管，強化工程建設項目相關市場主體信用信息歸集，拓展多元化信用信息查詢渠道，實現信用信息在審批過程中的自動核查與反饋。

撰稿 | 唐瑤 清研集團河南子公司研究員

編輯 | 扆國超

圖片 | 網絡