?隨著數字化進程的不斷推進，數據作為基礎戰略性資源和關鍵生產要素，已經成為我國經濟社會發展的新動力、新引擎。根據“數據二十條”對數據的分類，公共數據和企業數據、個人數據一起，共同構成了數據要素供給體系。與企業數據、個人數據相比，公共數據具有公共性、權威性和規模性，蘊藏著巨大的經濟價值和社會價值。因此，如何對公共數據進行合理合法的開發利用是社會各界共同關注的重要議題。

背景

當前，對公共數據的開發利用有共享、開放和授權運營三種方式。共享是指各級政務部門之間的數據共享和交換，局限于政府內部的數據流通；開放是通過開放平臺開放公共數據或者數據集，方便企業和公眾免費獲取可公開的數據；授權運營是公共數據開放的一種特殊形式，指的是政府有關部門將公共數據依法授權給運營單位進行加工處理，開發形成數據產品和服務，并向社會提供的行為。授權運營主要針對經濟價值較高且較為敏感的公共數據，一般按照“原始數據不出域、數據可用不可見”的方式實現，以保障個人隱私和公共數據安全。

近年來，公共數據授權運營作為公共數據開發利用的重要方式，受到學術界、政府部門和產業界的廣泛關注，中央和地方各級政府出臺了一系列相關政策，各地也積極探索各類富有特色的實踐模式，取得了豐碩成果。

理論研究構建公共數據授權運營知識體系

自2021年《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（簡稱“十四五”規劃綱要）首次提出要“開展政府數據授權運營試點”以來，學術界掀起了公共數據授權運營研究熱潮，一批有價值的研究成果密集發表，初步建構起數據要素領域下的公共數據授權運營知識體系。截止目前，公共數據授權運營的理論研究主要集中在兩個領域：一是公共數據授權運營的法律問題研究；二是公共數據授權運營的機制問題研究。

公共數據授權運營的法律問題研究主要關注公共數據的內涵和范圍、公共數據的權利歸屬、授權運營的正當性等，并在諸多議題上尚未達成廣泛共識。在實踐中，各地普遍將行政機關、事業單位和國有企業等履行公共服務職能的機構所采集和持有的數據都視為公共數據，并依據“數據二十條”的“三權分置”原則，暫時擱置公共數據所有權的爭議，從持有權、加工使用權和產品經營權的角度，尋找最大化公共數據開發利用效果的可行道路。

公共數據授權運營的機制問題研究集中在功能定位、類型構建、實現機制、收益分配、壟斷風險等方面，其核心在于“運營機制”和“收益分配”。在“運營機制”方面，各地政府普遍建構了以“數源單位→數據主管部門→授權運營平臺→授權運營主體→終端使用主體”為鏈條、政府授權為核心的公共數據授權運營機制。在“收益分配”方面，已有研究正在探索收益分配賬單、數據資產賬戶、數據財政等利益分配框架，為構建公共數據授權運營收益分配長效機制奠定理論基礎。

政策文件奠定公共數據授權運營制度基礎

國家層面

在國家層面，國家“十四五”規劃綱要首次提出要“開展政府數據授權運營試點，鼓勵第三方深化對公共數據的挖掘利用”。2021年12月，國務院發布的《“十四五”數字經濟發展規劃的通知》中的“創新數據要素開發利用機制”部分，指出“對具有經濟和社會價值、允許加工利用的政務數據和公共數據，通過數據開放、特許開發、授權應用等方式，鼓勵更多社會力量進行增值開發利用”。該論述對授權運營做了一定程度的涵義闡釋，為公共數據授權運營提供了政策依據。

但中央至今仍未對公共數據授權運營下過明確的定義，授權運營的涵義和開展方式主要靠地方探索。

地方層面

地方政府在公共數據授權運營的制度探索方面承擔了主要角色。當前，全國各地在公共數據授權運營的概念內涵、運作方式、監管機制等方面尚未形成一致共識，但以開發利用為主要目的的制度探索已廣泛開展。

具體而言，各地紛紛將公共數據授權運營寫入地方法律法規文件中，并出臺符合本地實際的公共數據授權運營管理辦法，實施方案等，用立法和政策引領實踐。《上海市數據條例》《浙江省公共數據條例》《廣西壯族自治區大數據發展條例》《新疆維吾爾自治區數據條例》等對公共數據授權運營進行了概括性和原則性的規定，通過地方性立法的形式賦予了公共數據授權運營的正當性;《浙江省公共數據授權運營管理辦法(試行)》《北京市公共數據專區授權運營管理辦法》《江蘇省公共數據授權運營管理暫行辦法（征求意見稿）》《湖北省公共數據授權運營管理辦法（試行）（征求意見稿）》等政策文件則更加細致全面地對省級公共數據授權運營的管理機制、職責分工、工作流程、授權運營單位的要求、安全監督等方面進行了規定。

此外，成都、濟南、青島、長春、長沙、杭州、南京、無錫等地也都出臺了地市級的公共數據授權運營管理辦法、實施方案和實施細則等文件，為各地開展公共數據授權運營奠定了制度基礎。

實踐模式引領公共數據授權運營創新發展

地方政府同時也是公共數據授權運營實踐路徑的主要探索者和貢獻者。成都、青島、浙江、安徽、北京、海南、貴州等省市通過各自的實踐為全國乃至全世界貢獻自己各具特色的運營思路。關于當前各地公共數據的授權模式的概括和分類有多種不同的觀點。第一種觀點認為公共數據授權運營可分為統一授權和分散授權兩種，對應的運營模式為國有資本運營公司模式和特許經營模式。其中，國有資本運營公司模式是當前大多數省市的普遍做法。第二種觀點認為公共數據授權運營可分為三種授權模式，分別為統一授權、分層授權、分場景授權。第三種觀點認為公共數據授權運營可分為五種授權模式，分別是“公共數據+行業應用”（北京）、“頂層統籌+試點落地”（浙江）、“統一授權+全流程支持”（廣西）、“一體統籌+二級授權”（福建）、“綜合授權+分領域授權”（濟南）。

事實上，分層授權和分場景授權是對分散授權的細分。而第三種觀點中所概括的各種模式或是偏重統一授權、或是偏重分散授權，或是將二者綜合運用。因此，這三種觀點并不沖突，其實質仍可以概括為統一授權模式和分散授權模式。

成都市——統一授權模式

成都市是統一授權模式的典型代表。成都市作為最早開展公共數據授權運營的城市之一，其國有資本運營公司模式也得到了許多省市的借鑒。2018年10月，成都市人民政府授權成都市產業投資集團下屬二級國有全資公司——成都市大數據股份有限公司(后更名為成都數據集團股份有限公司)開展政務數據集中運營。2020年10月，成都市人民政府出臺《成都市公共數據運營服務管理辦法》，是全國首個公共數據授權運營領域政府文件，從制度層面為公共數據授權運營提供指導。2020年12月，成都數據集團基于政府授權搭建的“成都市公共數據運營服務平臺”正式上線，按照“數據可用不可見”的方式面向市場提供公共數據產品和服務。

北京市——分散授權模式

北京市是分散授權模式的典型代表。2023年12月，北京市經信局印發《北京市公共數據專區授權運營管理辦法（試行）》，明確以公共數據專區的形式推進公共數據授權運營，聚焦本市金融、教育、醫療、交通、信用、文旅等重大領域應用場景。其中，金融公共數據專區是其中的重要模塊。市經信局授權北京金控旗下的大數據公司作為運營單位，建設并運營的金融公共數據專區，探索以場景為牽引的授權運營模式。專區匯聚了工商、司法稅務、社保、公積金、不動產等公共數據，并與企業數據進行融合開發形成綜合數據產品，實現了普惠金融領域不同細分場景的應用。

總結與展望

整體而言，隨著理論、政策與實踐的不斷推進，公共數據授權運營在組織框架、制度機制、市場體系、建設模式、數據應用與生態培育等多方面都取得了重要突破，實現路徑逐漸清晰，運營成果逐步彰顯。盡管當前還存在數據供給不足、數據產權不清、數據挖掘應用不足、整體收益有限、貢獻評估體系缺失、收益分配機制不完善等問題，但公共數據授權運營正在向規范化、規模化發展。公共數據授權運營仍然是公共數據參與數據要素市場培育，釋放市場價值的關鍵突破口，具有廣闊的發展空間。

數界新察專欄簡介
 

本專欄將定期推出公共數據授權運營、數據跨境流通、數據資產入表等數據要素熱點議題的分析文章，點燃思維火花，深耕數據領域，融匯理論精髓、政策導向與實踐智慧，共同探尋數據要素市場化的星辰大海。

資料整理 | 清研集團社會發展研究部

圖片來源 | 網絡