公共數據是我國數據要素中的重要資源，在我國將數據要素確定為新型生產要素并參與分配的背景下，公共數據授權運營成為盤活公共數據要素資源、釋放公共數據價值的重要途徑。

公共數據授權運營的由來

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱《綱要》）首次提出開展政府數據授權運營。國務院印發的《“十四五”數字經濟發展規劃》《國務院辦公廳關于印發要素市場化配置綜合改革試點總體方案的通知》 以及國家發展和改革委員會（以下簡稱國家發展改革委）印發的《“十四五”推進國家政務信息化規劃》均提出探索開展政府數據授權運營試點。由此，公共數據授權運營作為公共數據開發利用的新機制被正式提出。

目前在國家政策的頂層設計下，地方政府紛紛推進公共數據授權運營的立法工作，公共數據授權運營的概念并未確定。正式文本僅有國家發展改革委對《綱要》中名詞解釋中提及“政府數據授權運營試點是指試點授權特定的市場主體，在保障國家秘密、國家安全、社會公共利益、商業秘密、個人隱私和數據安全的前提下，開發利用政府部門掌握的與民生緊密相關、社會需求迫切、商業增值潛力顯著的數據”。《浙江省公共數據授權運營管理暫行辦法》（試行）中認為，“公共數據授權運營，是指縣級以上人民政府指定本級公共數據主管部門，按程序依法授權法人或者非法人組織，對授權的公共數據進行加工處理，開發形成公共數據產品并向社會提供服務的行為。”

我國公共數據授權運營的運行模式

公共數據授權運營工作主要有供應主體、授權主體、運營主體、適應主體等四類主體共同參與。在法定職責履行過程中，公共數據供應主體負責收集、生成和存儲公共數據，這是公共數據授權運營的出發點。作為數據提供單位，供應主體有責任確保數據安全，并定期維護和更新高度可利用和具有價值的數據資源，以提升納入授權運營范圍的公共數據的質量和數量。授權主體是公共數據授權運營的中央監管機關，通常是各地的大數據管理局（或大數據中心）。授權主體承擔公共數據的統一管理責任，監督公共數據授權運營的全過程，包括數據匯集、存儲、開發和利用。運營主體是公共數據運營工作的實際執行者，通過直接或間接從公共機構獲取公共數據，向社會主體提供公共數據產品和數據服務。運營主體必須確保公共數據的安全性，規范公共數據使用主體的行為，并接受數據授權主體的監督。數據使用主體必須遵守公共數據使用規范，不得泄露或非法使用公共數據，并接受數據管理機構和運營主體的監管。

公共數據授權運營模式下相關參與主體及主體間關系

在國家政策的總體規劃下，各地方政府紛紛開展試點項目，積極推動公共數據的再利用，從而形成多種公共數據授權運營模式。我國當前主要的公共數據授權運營模式包括國有資本運營公司和特許經營兩種方式。在地方公共數據授權運營的實踐中，大多以國有企業作為授權運營單位。

公共數據授權運營定位：市場化的經營活動or新型公共服務

公共數據授權運營旨在促進公共數據資源的開放共享，不同于簡單的政府信息公開，其主要目標并非僅僅是確保公民的知情權和對政府的監督，而是致力于挖掘公共數據的要素價值，使其充分利用，推動公共數據產品和服務的創新。在確保數據安全的前提下，公共數據授權運營將那些不宜直接開放的公共數據授權給可信賴的第三方主體進行開發和利用。通過向市場和社會提供公共數據產品和服務，釋放公共數據的價值，從而提高公共數據資源配置的有效性，為數字經濟的發展提供支持。因此，公共數據授權運營是一種以商業利用為導向的公共數據開放新形態，從一開始就與公共數據的商業化密切相關。

不過，除了具有商業價值外，公共數據還包含與民生密切相關的重要信息，屬于公共資源，具有公共利益。公共機構有責任向社會公眾提供公共數據，以促進其流通和利用，這使得在利用公共數據時不能僅僅考慮其商業價值，還需滿足社會對基本服務的需求。因此，有觀點認為，公共數據授權運營機制的首要目標并非謀取利潤，而是更好地推動公共數據的流通利用，以向社會提供更優質的公共服務。按照這種思路，公共數據授權運營可被看作是數字經濟時代的一種“新型公共服務”，即在公共機構因客觀原因無法直接提供完善的公共數據服務時，通過授權符合特定條件的運營主體進行數據開發活動，向社會提供公共數據服務，屬于“政府購買服務”的范疇。

《中共中央國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（以下簡稱“數據二十條”）指出，“推動用于公共治理、公益事業的公共數據有條件無償使用，探索用于產業發展、行業發展的公共數據有條件有償使用”。從《數據二十條》的精神來看，公共數據是否應當有償使用，取決于公共數據的應用場景。無償使用公共數據適用于公共治理、公益事業，有償使用公共數據適用于產業發展、行業發展。

公共數據授權運營收益分配：公益優先or營利優先

公共數據授權運營以市場化方式推動公共數據的流通和利用，其運營過程中產生的經濟收益涉及國家（財政收入）、公共機構（數據提供單位）以及運營主體三方的利益平衡問題。從盈利的角度看，公共數據授權運營所得收益應被視為運營主體的經營收入，經繳納稅款后的剩余應歸運營主體所有。然而，從公益角度來看，作為“公共資產”和“公共資源”，公共數據承載了公共利益，國家有權分享公共數據收益的分配權，運營所得收益應在扣除成本后通過上繳財政的方式回饋社會。

目前各地實踐表明，公共數據授權運營的收益分配在公益性方面得到了較好的體現。公共數據運營活動所得的一部分收益通過納稅方式進入中央和地方財政，國有企業運營主體的稅后利潤也按一定比例直接上繳地方財政，形成了“數據財政”。

然而，運營收益納入財政僅是公益性的一種體現。由于財政支出的通用性，進入地方財政的運營收益并非全部用于公共數據授權運營的專項支出。只有很小一部分重新投入到公共數據授權運營中，因此無法對維系甚至擴大公共數據授權運營規模產生積極正向的反饋效果。因此，上繳財政只是公共數據授權運營收益分配公益性的間接體現，而非全面展示。

公共數據授權運營的著力點

以公共利益為導向，完善公共數據授權運營機制，化解信任風險。一是確保數據授權運營機制的透明度，完善數據資源匯集、運營平臺建設、數據產品開發等全過程的標準，二是完善財政分配制度，制定合理的收益分配機制，將公共數據授權運營納入政府考核，促進各部門開放數據。

以互聯互通為目標，加強公共數據授權運營跨地區合作，減少數據孤島。一是制定統一的數據標準和規范，完善數據分類標準和質量標準，促進各部門、各地區數據產品、服務互通互換。二是建立跨部門、跨地區數據治理和協作機制，推動各方進行數據交換共享。三是建立數據共享運營平臺，通過平臺建設規范數據標準，確保數據的一致性和互操作性。

以隱私保護為抓手，提高數據安全防護水平。促進技術發展。一是嚴把出口關，大力開發和利用不影響公共安全的公共數據，對任何有可能造成國家安全威脅和個人利益損害的數據都應審慎對待。二是抓好全生命周期監管，提升數據可用、可信、可流通、可追溯水平，保障全流程各環節數據安全。三是加大技術投入，積極開發使用各種加密技術和各種安全保護技術，幫助保護個人信息，確保公共數據的隱私安全。

撰稿 | 楊一晨 清研集團社會發展研究部研究員

編輯 | 扆國超

圖片 | 網絡