隨著城市化進程的加速和經濟發展，城市更新作為推動城市現代化、提升城市品質的重要手段，已成為各級政府的重要工作內容。近年來，中央及地方政府密集發布了一系列城市更新政策，旨在通過系統性規劃與實施，全面提升城市的物理空間環境、增強城市功能布局的科學性、促進城市結構的優化調整，并引領城市走向可持續發展的道路。

國家層面政策解讀

政策起步階段（2020年以前）

2019年12月中央經濟工作會議：首次明確提出了“城市更新”的概念，強調了加強城市更新和存量住房改造的重要性。

這一階段，雖然城市更新尚未被正式確立為國家戰略，但其在中央經濟工作會議上的提出，為后續的政策制定和推進奠定了重要的基礎。城市更新開始被視為解決城市發展新問題、推動城市高質量發展的新路徑，其內涵逐漸豐富，不再局限于物質空間的改造，而是涵蓋了城市功能的完善、歷史文化的保護、生態環境的改善等多個維度。

政策明確與推進階段（2020年-2021年）

2020年《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》：明確提出實施城市更新行動，推動城市空間結構優化和品質提升。

2021年政府工作報告：城市更新首次被寫入政府工作報告，標志著城市更新行動正式成為國家戰略。

這一階段，城市更新被明確為國家戰略，政策導向從單一的物質空間改造轉向更全面的城市空間結構優化和品質提升。城市更新被賦予了新的內涵，不再僅僅是房屋和設施的改造，更包括了城市功能的完善、歷史文化的保護、生態環境的改善等多個方面。

政策細化與深化階段（2021年-2023年）

2021年住建部《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》：提出嚴格控制大規模拆除、大規模增建、大規模搬遷，確保住房租賃市場供需平穩。

2021年住建部《關于開展第一批城市更新試點工作的通知》：決定在北京等21個城市（區）開展第一批城市更新試點工作。

2022年黨的二十大報告：明確提出深入推進城市更新行動，強調以人民為中心的發展思想，旨在全面提升城市功能與品質，促進城鄉融合發展。報告中將城市更新作為推動新型城鎮化高質量發展和實現人民高品質生活的重要途徑。

2023年國務院常務會議《關于在特大超大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》：強調要優先對群眾需求迫切、城市安全和社會治理隱患多的城中村進行改造。

這一階段，城市更新被進一步確立為推動國家發展的重要戰略方向，并且城市更新政策開始細化，政策導向從注重物質空間改造和城市面貌提升，轉向更加注重人的全面發展和城市的可持續發展。同時，試點工作的開展為城市更新提供了實踐經驗，有助于探索出更多可復制、可推廣的更新模式。

政策持續完善與創新階段（2024年及以后）

2024年國務院《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》：行動計劃中明確提出了“城市更新和安全韌性提升行動”作為四大重大行動之一，這顯示了城市更新在新型城鎮化戰略中的重要地位。計劃明確指出要堅持以人為本、遵循規律、分類施策、集約高效的工作原則。經過5年的努力，農業轉移人口落戶城市渠道進一步暢通，常住地提供基本公共服務制度進一步健全，協調推進潛力地區新型工業化城鎮化明顯加快，培育形成一批輻射帶動力強的現代化都市圈，城市安全韌性短板得到有效補齊，常住人口城鎮化率提升至接近70%，更好支撐經濟社會高質量發展。

2024年財政部和住建部聯合發布《關于開展城市更新示范工作的通知》：旨在通過示范城市的引領，推動全國城市更新工作。該政策明確支持地級及以上城市參與評選，首批評選15個示范城市，重點向超大特大城市和長江經濟帶沿線大城市傾斜。中央財政將對示范城市給予定額補助，用于支持城市基礎設施更新改造，包括地下管網、污水管網、市政基礎設施及老舊片區改造等。政策強調完善法規制度、規劃標準、投融資機制及相關配套政策，通過三年示范，提升城市功能和品質，改善人居環境，滿足人民高品質生活需要，并形成可復制、可推廣的模式和經驗。該政策對于推動城市高質量發展、提升城市競爭力具有重要意義。

2024年自然資源部辦公廳印發《關于進一步加強規劃土地政策支持老舊小區改造更新工作的通知》：圍繞怎樣落實中央要求，怎樣讓更多群眾受惠，怎樣讓市場主體有動力，在健全規劃編制管理、配套土地管理支持政策等方面作出具體工作部署，為各地積極穩妥推進老舊小區改造工作提供規劃土地政策指導。

這一階段，更加重視城市更新在促進新型城鎮化高質量發展中的關鍵作用，通過發布一系列重要政策，進一步明確了城市更新的戰略地位。這些政策不僅體現了以人為本、分類施策、集約高效的原則，還通過示范引領、財政補助、規劃土地政策支持等多元化手段，著力推動城市基礎設施的更新改造，提升城市的安全韌性和整體品質，以改善人居環境，滿足人民高品質生活的需求。

地方層面政策實施與效果

各地在積極推進城市更新行動中，從實際出發，著力解決重點難點問題。以下是一些重點省市的城市更新政策與實踐：

北京市

北京市發布《北京市城市更新行動計劃（2021-2025年）》《關于優化本市城市更新項目審批服務推動并聯辦理的工作方案（試行）》等多個文件，深化城市更新行動，包括老舊小區綜合整治、老樓加裝電梯、推進核心區平房整院落退租等。同時，積極探索社會資本參與新模式和新路徑，推動低效產業園區、老舊低效樓宇提質增效。北京是全國首個減量發展的超大城市，近年來，北京市以更大力度，創新開展更新實踐，扎實推動城市更新立法，統籌歷史文化保護傳承和有機更新，創新小規模、漸進式、可持續更新模式，積極引導市場主體參與，形成全社會共建共治共享的城市更新良好氛圍?？梢哉f，北京的城市更新工作走在全國前列，為各地樹立了樣板。

上海市

上海市發布2024年住房城鄉建設重點工作任務，全力推動外灘“第二立面”、吳淞創新城等區域更新項目。建立市、區兩級城市更新項目庫，實行項目常態化入庫申報和動態管理。上海城市更新探索始于近十年前，2015年《上海市城市更新實施辦法》創設了存量自主更新路徑，此后的幾年時間里，上海持續出臺優化政策，不斷探尋頂層設計“最優解”。2021年《上海市城市更新條例》、2023年《關于深入實施城市更新行動 加快推動高質量發展的意見》開啟上海城市更新新篇章，標志著上海已經全面進入存量更新階段。時至今日，“一江一河”濱水岸線貫通、十五分鐘社區生活圈等不同尺度的更新案例，讓上海城市更新在全國形成了廣泛影響力。

天津市

天津市在推進城市更新方面采取了多項重要舉措。首先，發布了《天津“津城”城市更新規劃指引（2023—2027年）》，明確了城市更新的指導思想、原則目標、更新類型及內容，為高質量推進城市更新提供了政策引領。同時，推動了一批重點片區的城市更新項目，如和平區南門外大街商圈北部片區、東麗區金鐘河大街南側片區等，提升了城市功能和品質。在資金保障方面，天津市通過財政貼息、發行政府專項債等方式為城市更新項目提供資金支持，并鼓勵央企、國企參與實施，引導經營主體市場化運作。此外，天津市還建立了城市體檢機制，入選全國“深化城市體檢工作制度機制試點”城市，通過城市體檢發現問題，以城市更新解決問題，形成閉環工作機制。這些舉措有力推動了天津市城市更新的高質量發展。

廣州市

廣州市在城市更新方面采取了多項有力措施。首先，廣州市注重歷史文化的保護與傳承，通過微改造、微治理等方式，保留了城市的歷史風貌和文化特色。其次，廣州市積極推動產業轉型升級，通過城市更新引導高端產業聚集，提升城市的經濟實力和競爭力。此外，廣州市還注重民生改善，通過老舊小區改造、城中村治理等方式，提升了居民的生活質量和幸福感。在實施過程中，廣州市也面臨了一些挑戰，如資金籌集、利益協調等，但通過政府引導、市場運作和公眾參與相結合的方式，這些問題得到了有效解決。

江蘇省

江蘇省在城市更新方面取得了顯著成效。江蘇省注重城市更新的系統性和整體性，通過制定全省性的城市更新規劃和實施方案，明確了城市更新的目標和方向。同時，江蘇省還注重創新城市更新模式，如推行“微改造”“有機更新”等模式，既保留了城市的歷史風貌，又提升了城市的功能和品質。此外，江蘇省還注重加強城市更新的資金保障和政策支持，通過設立專項資金、提供財政貼息等方式，引導社會資本參與城市更新。在實施過程中，江蘇省也注重協調各方利益，確保城市更新的順利實施。

政策實施難點分析

城市更新政策在實施過程中面臨多方面的難點和挑戰：

資金籌集與平衡

城市更新項目通常需要大量的資金投入，包括拆遷補償、基礎設施建設、公共設施配套等。然而，資金籌集渠道有限，且回報周期較長，導致資金平衡成為一大難題。如何有效籌集和利用資金，確保項目的經濟可行性，是城市更新面臨的重要挑戰。

利益協調與公眾參與

城市更新涉及多方利益主體，包括政府、開發商、居民等。不同利益主體之間往往存在利益沖突和分歧，如何協調各方利益，確保公眾的有效參與和滿意度，是城市更新項目順利實施的關鍵。此外，公眾對城市更新的認知和理解程度也影響項目的推進。

規劃與實施難度

城市更新項目通常涉及復雜的規劃和實施過程，包括土地利用規劃、城市設計、建筑施工等多個環節。規劃的科學性和合理性直接影響項目的成功與否。然而，由于城市更新的復雜性和不確定性，規劃和實施過程中往往面臨諸多困難和挑戰，如土地性質變更、歷史建筑保護、社區功能調整等。

政策與法規支持

城市更新需要完善的政策和法規支持，以確保項目的合法性和規范性。然而，當前城市更新政策和法規體系尚不完善，存在政策空白和法規沖突等問題。如何建立健全的城市更新政策和法規體系，為項目提供有力的法律保障和政策支持，是城市更新面臨的重要任務。

社會影響與風險評估

城市更新項目對社會和環境的影響不容忽視。項目實施過程中可能引發社會矛盾和環境問題，如居民安置、交通擁堵、環境污染等。因此，如何進行科學的社會影響評估和風險評估，制定有效的應對措施，是城市更新項目必須考慮的重要問題。

未來趨勢

未來，城市更新行業將呈現以下發展趨勢：

注重人文關懷與社區參與

城市是人民的城市，人民城市需要為人民。未來的城市更新將更加注重人文關懷和社區參與。項目將更多地考慮居民的需求和意愿，注重提升居民的生活質量和幸福感。同時，將加強社區參與和公眾監督，確保項目的民主決策和透明度。

強調生態環保與可持續發展

城市更新不僅僅是物質空間的拆拆建建、修修補補，更是一項推動城市可持續發展、高質量發展、高水平治理的系統工程。未來的城市更新應更加注重生態環保和可持續發展。項目將采用更多的綠色建筑技術和材料，降低能耗和排放，保護生態環境。同時，將注重城市生態系統的恢復和重建，提升城市的生態品質。

推動數字化與智能化發展

數字化和智能化是未來城市發展的重要趨勢。未來的城市更新將積極運用大數據、人工智能等先進技術，提升城市管理的智能化水平。通過數字化手段，可以更加精準地掌握城市運行情況和居民需求，為城市更新提供科學依據和決策支持。

加強歷史文化保護與傳承

歷史文化是城市的重要財富和特色。未來的城市更新將更加注重歷史文化的保護與傳承。項目將尊重和保護歷史建筑和文化遺產，通過修繕、活化等方式，讓歷史文化得以延續和發揚。要堅持“微”改造原則，注重保留城市文脈，實現在保護中開發、在改造中造血。同時，將注重挖掘和展示城市的歷史文化底蘊，提升城市的文化品質和吸引力。

合作契機

城市更新，作為城市生命有機體的內在需求，展現出其獨特的內生性和規律性。清研集團，依托深厚的城市更新項目經驗和一支高素質的專業團隊，致力于為各省市政府提供以下核心服務：

立足政策指導，推動“城市更新定制化咨詢”：根據地方政府的需求和實際情況，提供定制化的政策咨詢和解讀服務，助力政府深化貫徹落實國家和地方政策。

立足城市發展，推動“城市更新功能性規劃”；結合城市更新行動的重點領域和目標，為政府提供項目策劃和規劃服務，確保項目的可行性和可持續性。

立足民生福祉，推動“城市更新高效性實施”；提供專業的項目管理服務，以人為本，確保城市更新項目的順利實施和高效管理。

清研集團核心骨干畢業于清華大學等國內外知名院校，95%的成員擁有碩士及以上學歷，專業覆蓋經濟、金融、信息技術、城鄉規劃、統計、法律、電力、土木工程等多個關鍵領域，為城市更新項目提供全方位、多視角的綜合性人才支撐。在城市管理領域，清研集團基于對城市管理及城市更新的深刻洞察，結合地方特色，融合科學嚴謹的工作體系與多年實戰經驗，已連續多年為住建委、城市管理委等領域客戶提供專業化的城市管理和城市更新優化服務，并贏得了高度認可。

結論

城市更新作為推動城市高質量發展的重要手段，已成為國家戰略的重要組成部分，該政策對于推動城市高質量發展、提升城市競爭力具有重要意義。隨著城市化進入高質量發展階段，城市更新不僅是解決城市發展不平衡不充分問題的關鍵，更是推動經濟結構優化、提升城市競爭力、實現可持續發展的重要途徑。清研集團憑借專業的團隊和豐富的經驗，致力于為客戶提供全方位、高質量的城市更新咨詢服務。期待與各省市政府攜手合作，共同推動城市更新事業的發展，共創美好未來。

資料整理 | 清研集團公共服務研究二部

圖片來源 | 網絡