“要著力完善城市治理體系和城鄉基層治理體系，樹立‘全周期管理’意識，努力探索超大城市現代化治理新路子”。2020年全國兩會期間，再次強調“把全生命周期管理理念貫穿城市規劃、建設、管理全過程各環節”?！叭芷诠芾怼崩砟钪鸩奖灰氤鞘兄卫眍I域，成為大城市治理理論的重大創新，為大城市建構現代化治理體制、健全機制提供了科學遵循。未來，一方面要以科學發展與技術創新助力“全周期管理”實踐進程，另一方面要以“全周期管理”為手段助力韌性城市建設，提升抗災害與公共突發事件的能力。

何為城市“全周期管理”

“全周期管理”又稱“生命周期管理”，最早產生于管理學領域，把被管理對象視作生命體，有著自身的生命周期與規律。“全周期管理”是以人為中心的城市治理理念，如果說城市治理的“精細化管理”理念是從結構性維度來理解城市治理現代化問題，那么“全周期管理”就是從時間性維度來理解城市治理現代化問題的。

“精細化管理”理念和“全周期管理”都是圍繞著以人民為中心的城市治理理念而展開的。堅持“全周期管理”，必須堅持以人民為中心，將城市社會看成一個有機共同體，將城市治理視為一項系統工程，遵循城市發展規律和城市治理邏輯，從整體性和周期性把握每一個部分的發展和每一個階段的工作，并采取與全局相一致又具有針對性的措施，從而做到城市治理的穩定和持續。可以說，“全周期管理”理念，是新時代新階段我國關于城市現代化治理理念的新發展。

城市“全周期管理”優勢與作用

“全周期管理”增強大城市韌性

城市韌性是大城市治理現代化中的重要維度，表征當災害和公共突發事件發生時，城市所承受的沖擊、響應速度、恢復與保持城市正常運行的能力等特征，“全周期管理”為增加城市韌性提供了重要的方法。超大城市的風險管理要做到“事前防范、事中控制、事后反思”的全周期閉環管理，再發生如新冠肺炎疫情此類應急事件時，一是各城市應該進行區塊網格劃分，按區域制定風險等級，實時動態發布的全城區模式；二是應通過數字化管理實現個體化與整體性兼顧，個體行動軌跡與社區整體管理全覆蓋，通過線上聯系方式降低接觸風險；三是讓信息技術進一步助力新業態發展，促使無接觸服務、居家經濟進入高質量成長期。

“全周期管理”補齊城市治理短板

“全周期管理”以整體性、協同性、精準化為主要特征，可以大幅度補充城市治理過程中的不足。以北京為例，在此次疫情防控過程中，就在不同階段采取不同的措施，顯示出“全周期管理”的系統性特征：首先是強化問題意識，精準流調，做到下好“先手棋”，形成“互聯互通互動、協調協作協同、共建共治共享”的基層協同治理格局；其次是強化分層管理，強調治理精準化，重心下移、力量下沉，采取一人一證、一戶一策等具體應對措施，效果顯著，有效地防止了疫情的大幅擴散；最后是集約配置城市資源，把應急物資保障作為國家應急管理體系建設的重要內容，快速健全了相關工作機制和應急預案，阻止疫情進一步蔓延的同時，良好保障了人民群眾的正常生活。

以“全周期管理”意識為導向

探索現代化城市治理新路子

在未來城市治理中，如何有效吸取經驗、總結教訓，果斷決策與精密部署，是擺在城市管理者面前的一道必答題。以“全周期管理”意識為導向，探索現代化城市治理新路子，需要從以下幾方面出發：

一、牢固樹立“全周期管理”意識，要將管理對象視作生命體、有機體，不斷提升治理的系統性。對于城市管理來說，現代城市是一個動態、生長的生命體，復雜、開放的巨系統。尤其是超大、特大城市，由于規模的巨型化和人口的大量聚集，在資源、環境、公共安全等領域極易遭遇超出一般承受能力的社會風險。從“全周期管理”角度出發，就要更加注重治理的系統性、整體性、協同性，切忌頭痛醫頭、腳痛醫腳，防止顧此失彼、按下葫蘆浮起瓢。推進改革要注意加強改革系統集成，推動各項制度相互銜接、形成合力，持續放大立體疊加效應，提升治理的整體效能。

二、暢通信息反饋與溝通渠道。作為人類社會生活的巨型系統，城市治理需要多種信息反饋。應該建構暢通的微觀基層信息反饋機制，健全利益表達渠道，及時解決涉及人民群眾切身利益的公共問題，不能片面強調維穩，更不能將“搞定”“擺平”作為衡量治理能力高低的標準。在各種信息反饋渠道中，尤其要暢通互聯網渠道，建立互聯網信息直報機制，把人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權真正落實在城市全周期管理中。

三、建立多主體參與的治理體系。要秉持“人民城市人民建，人民城市為人民”的理念，切實建立多主體參與、運行有效的治理體系，拓展群眾通過微信公眾號、新媒體等參與城市治理的渠道，形成群眾廣泛參與、部門協同配合、平臺統一指揮、共同解決城市治理問題的長效機制。從治理方向上，主動消除治理隱患，超大城市治理不能只是熱衷于顯性的政績，更要關注那些看不見的工作，定期對城市整體與各運行子系統進行“健康診斷”，識別治理隱患，主動疏導治理痛點，治理城市病，提升城市的健康水平。

四、實現全流程治理。全流程強調城市治理中的程序性，“全周期管理”理念要求城市管理者必須面對對象初始生成、成長演進直至終結的全過程治理。城市治理工作牽一發而動全身，只有充分調動每一個“城市細胞”參與的積極性，才能實現治理合力。這里從理論邏輯看全周期管理，主要是通過隱喻來理解城市治理，以生命意識關注城市發展。早在20世紀60年代，梁思成先生就說過，“城市是一門科學，它像人體一樣有經絡、脈搏、肌理，如果你不科學地對待它，它會生病的”。城市有機生命體是把城市看作具有人的生命全周期特征，遵循人的生長過程，會新陳代謝，也有快速增長期，然后進入衰退期。劉易斯·芒福德（Lewis Mumford）形象地將其表述為：“城市作為一種文化人類學現象，具有人類的全部孕育發展歷程：受胎、萌動、發端、雛形，到幼年、成熟、壯大、衰老的全部歷程。”

因此，城市治理是一個過程，需要各環節之間的合作與連接。首先，城市治理既涉及具體專業部門的精細化分工，又涉及整體宏觀的頂層設計，需要多元主體跨部門協調、聯動。其次，城市治理中要求治理主體應準確、便捷、及時地找到并定位城市問題所在的節點和“痛點”，實現“靶向治理”。最后，城市治理還應避免碎片化，強調城市治理要素之間的整體協同，著眼于城市各環節、各流程的整體性運作，實現整合治理。

推進城市治理現代化首先要牢固樹立“全周期管理”意識，從全局的高度出發，系統把握城市全周期管理的內涵、外延和它所涉及到的各個要素與各種關系，包括城市生命周期意識、理念與實踐、過程與階段、靜態與動態、全局與局部、定位與布局、建設與管理、應急與常態等各個方面。城市全周期管理是一個嶄新的治理理念與研究課題，意味著傳統城市治理的模式升級，必將把城市治理體系和治理能力現代化建設推到更高水平，探索出人民共享、持續優化和科技支撐的城市治理新模式。

撰稿 | 朱鵬偉 清研集團城市管理研究部研究員

編輯 | 陳澤璽

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