作者介紹?｜PROFILE

張浩然

█ 清研集團自然資源地信部總監

█ 自然資源、地理信息領域專家

█ 技術專長：空間大數據分析挖掘、智能遙感應用、自然資源信息化

█ 業務領域：自然資源調查、確權、監測；自然資源所有者權益；國土空間開發利用與用途管制；測繪工程；泛“GIS+”應用；數字孿生服務等

近年來，城市空間的重組與擴張，帶動產業結構升級與農村土地市場發育，集體建設用地的經濟價值日益凸顯。然而，2020年以前我國《土地法》明確規定，土地只能通過征收轉變所有權，不能自由流轉，即農民集體所有土地只能通過轉讓、聯營、出租等方式，有償讓渡土地使用權，除了被依法征收為國有土地，土地所有權性質不能夠改變。

盡管農民集體的土地經營意愿不斷增強，但是由于征地標準過低、暴力拆遷等不合理的征地制度，農村土地的經濟效益難以發揮，無法保障農民集體應有利益。因此，如何利用土地經營盤活土地資本，推動土地流轉，將土地資源轉化為農村居民的經濟資源與服務資源，成為當前土地制度改革的重點方向。

一、背景

2022年9月，中央全面深化改革委員會第二十七次會議通過《關于深化農村集體經營性建設用地入市試點工作的指導意見》，意見提出：推進農村集體經營性建設用地入市改革，事關農民切身利益，涉及各方面利益重大調整，必須審慎穩妥推進。試點縣（市、區）數量要穩妥可控。要堅持同地同權同責，在符合規劃、用途管制和依法取得前提下，推進農村集體經營性建設用地與國有建設用地同等入市、同權同價，在城鄉統一的建設用地市場中交易，適用相同規則，接受市場監管。要堅持節約集約用地，堅持先規劃后建設，合理布局各用途土地。要嚴守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損，落實永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界等空間管控要求。

2023年3月，《自然資源部辦公廳印發<深化農村集體經營性建設用地入市試點工作方案>的通知》，明確了試點內容、試點名單、實施步驟和保障措施等內容，全國多地組織推進集體經營性建設用地入市試點工作。

二、入市條件和前提

一是符合規劃和用途管制。只有國土空間規劃確定為工業、商業等經營性用途的集體建設用地才可以入市，在具體宗地入市時還需要明確具體的土地用途和規劃條件。對歷史形成的零星分散的存量集體建設用地，允許在依據國土空間規劃統一開展農村土地綜合整治和基礎設施配套，重新劃分宗地并調整確定產權歸屬后，按照新的規劃條件確定入市范圍。在全域土地綜合整治試點地區，依據批準的試點方案，整理后規劃為經營性用途的，依法入市。

二是依法完成權屬登記。這里的登記首先是指集體土地所有權的登記，通過登記明確土地的歸屬和入市主體。集體建設用地使用權再次流轉的情形，則應當依法進行集體經營性建設用地的使用權登記。這要求入市土地產權明晰無爭議，需要處理的地上建筑物、其他附著物產權和補償已經處理完畢。

三、入市規則及關鍵性程序

一是完成集體經營性建設用地入市準備。入市主體完成擬入市宗地的勘測定界，土地權屬明晰后，向市、縣自然資源主管部門提出入市意向。市、縣自然資源主管部門會同有關部門根據職責分工向入市主體提供依據詳細規劃確定的擬入市宗地的規劃條件，明確產業準入、生態環境保護要求等。

二是開展集體經營性建設用地入市價格評估。入市主體可以聘請專業土地評估機構開展地價評估，參考評估結果確定入市宗地地價；也可參照基準地價、標定地價等法定公示地價確定擬入市宗地地價。尚未建立公示地價體系的，可以結合本地區征地補償標準、工業用地出讓等最低價標準、土地租賃價格及使用成本等綜合確定入市宗地地價。試點地區應制定與城鎮國有土地相統一的農村集體土地基準地價體系。

三是制定集體經營性建設用地入市方案。入市主體應當制定入市方案，明確擬入市宗地的土地界址、面積、使用期限、土地用途、規劃條件、交易方式、入市價格、收益分配、集體經濟組織內部土地經濟關系調整等內容。入市方案經本集體經濟組織依照土地管理法的規定經民主決策確定后形成入市決議，作為后續入市、擬定合同和履約監管協議的依據。

四是進行集體經營性建設用地入市核對。入市主體在入市交易前，向市、縣自然資源主管部門提交擬入市宗地的勘測定界成果、土地權屬證明、入市方案、入市決議等材料。市、縣人民政府組織自然資源主管部門等相關部門對擬入市宗地是否符合國土空間規劃和用途管制要求，是否符合規劃條件、產業準入和生態環境保護要求，是否符合收益分配原則等進行核對，并將核對情況一并納入公開交易材料。

五是實施集體經營性建設用地公開交易。市、縣人民政府根據本地區的經濟社會發展和國土空間規劃實施情況等，將擬入市集體經營性建設用地納入年度建設用地供應計劃，根據宏觀調控、產業發展格局、基礎設施建設情況等有序供應。入市主體可委托市、縣自然資源主管部門在中國土地市場網、土地有形市場等渠道發布交易公告，實行公開交易。集體經營性建設用地使用權的出讓、出租等可以招標、拍賣或者掛牌等方式實施，具體操作參照國有建設用地使用權交易有關規定執行。

六是簽訂交易合同。入市宗地成交并經公示完畢后，土地所有權人與土地使用權人應當依照土地管理法及民法典等規定簽訂合同。合同應當載明土地所有權人、土地使用權人，土地界址、面積、用途、規劃條件、使用期限、交易價款支付、交易時間和開工竣工期限、產業準入和生態環境保護要求，約定提前收回的條件、補償方式、土地使用權期間屆滿續期和地上建筑物構筑物等附著物處理方式，以及違約責任和解決爭議的辦法等。集體經營性建設用地使用權人憑合同等規定的材料到市、縣自然資源主管部門辦理相關規劃手續。

七是辦理不動產登記。集體經營性建設用地使用權的受讓方在繳清土地價款和相關稅費、土地增值收益調節金后，可以向土地所在地的不動產登記機構申請集體建設用地使用權登記。依法利用集體經營性建設用地地上附著物的，可以申請地上附著物所有權登記；具備獨立分宗條件的，可以依法辦理分割登記。同時，市、縣人民政府有關部門依據職責建立健全農村集體經營性建設用地開發利用監管機制，實施部門聯合監管，優化和引導市場服務。

編輯 | 陳澤璽

圖片 | 網絡