黨的二十大報告將“實現全體人民共同富裕”作為中國現代化的本質要求之一，明確提出“拓寬農民增收致富渠道”“鞏固拓展脫貧攻堅成果，增強脫貧地區和脫貧群眾內生發展動力”“強化就業優先政策，健全就業促進機制，加強就業困難群眾就業兜底幫扶”。以工代賑是以“工”為載體，興“賑”之實效，旨在讓困難群眾通過自身勞動融入社會并獲取勞務報酬，在帶動群眾就業增收、激發群眾內生動力方面成效顯著。黨中央、國務院將大力實施以工代賑作為穩住經濟大盤的一攬子政策，高位部署、反復強調。本文將從以工代賑的內涵、適用領域、幫扶對象、賑濟模式、勞務報酬發放等方面認識和理解以工代賑。

一、以工代賑的內涵

以工代賑是指政府投資建設基礎設施工程，受賑濟者參加工程建設獲得勞動報酬，以此取代直接賑濟的一項扶持政策。以工代賑是以“工”為載體，興“賑”之效，通過向參與工程建設的群眾發放勞務報酬、開展技能培訓，促進其就地就近就業增收。我國自古即有“興工役以助賑”的做法。自1984年以來，以工代賑開始作為一項社會經濟政策在扶貧開發領域發揮重要作用，“十三五”期間，在勞務報酬發放這一傳統賑濟模式基礎上，進一步拓展了就業技能培訓、公益性崗位設置、資產收益分紅等賑濟模式，以工代賑政策成為一項專項扶貧政策。“十四五”以來，以工代賑已由一項專項扶貧政策轉變為針對欠發達地區和低收入人口，集就業促進、基礎建設、應急救災、收入分配、區域發展等功能為一體的綜合性幫扶政策。

二、以工代賑的項目類型

現階段實施以工代賑的項目主要是包含三類：以工代賑專項資金實施以工代賑項目、在農業農村基礎設施建設領域推廣以工代賑方式的項目、實施以工代賑的政府投資重點工程項目。以工代賑項目主要是以工代賑中央預算內投資、中央財政銜接推進鄉村振興以工代賑補助資金和省級以工代賑專項資金支持的項目，是專項投資項目，是獨立的以工代賑項目。在農業農村基礎設施建設領域推廣以工代賑方式的項目，聚焦在投資規模小、技術門檻低、前期工作簡單、務工技能要求不高的小型項目，使用的是各行業部門專項資金，由各行業按條管理。實施以工代賑的政府投資重點工程項目，包括交通、水利、能源、農業農村、城鎮建設、生態環境、災后恢復重建等七大領域，使用的是各有關部門專項資金或地方專項債、政策性開發性金融資金，由有關部門按條管理。

三、以工代賑的適用領域

以工代賑項目重點支持公益性基礎設施（主要包括農村生活、交通、水利等基礎設施、林業草原和城鄉易地扶貧搬遷安置點配套公益性基礎設施等）和產業發展配套基礎設施（農牧產業、鄉村文化旅游產業、林業草原產業等基礎設施和城鄉易地扶貧搬遷安置點后續產業基礎設施等）建設。在農業農村基礎設施領域推廣以工代賑方式的項目重點支持投資規模小、技術門檻低、前期工作簡單、務工技能要求不高的農業農村生產生活基礎設施、農村小型交通、水利、文化旅游和林業草原等基礎設施建設。實施以工代賑的政府投資重點工程項目，核心是要求充分挖掘相關項目主體工程及附屬臨建、工地服務保障、建后管護等方面的以工代賑潛力，明確實施范圍為交通、水利、能源、農業農村、城鎮建設、生態環境、災后恢復重建等七大領域，部分省份增加公共服務和鄉村振興兩個領域拓展至九大領域。

四、以工代賑的幫扶對象

以工代賑政策的出發點和落腳點是解決群眾的就業增收問題。《在重點工程項目中大力實施以工代賑促進當地群眾就業增收工作方案》中，幫扶對象不再局限于農村勞動力，要求以縣域為主組織動員當地農村勞動力、城鎮低收入人口和就業困難群體參與務工，幫扶對象范圍擴大，囊括了城鎮低收入人口和就業困難群體。

新修訂的《國家以工代賑管理辦法》明確提出組織項目吸納所在縣域內農村勞動力、城鎮低收入人口和就業困難群體等參加工程建設，并優先吸納脫貧人口、防止返貧監測對象、因災需要救助人口、易地扶貧搬遷群眾和受自然災害等不可抗力因素影響無法外出務工的勞動力等群體。從區域來看中西部地區以縣域為主組織當地勞動力參與以工代賑，幫扶對象不再局限在農村勞動力，也包括城鄉就業困難群眾；縣域內剩余勞動力較少的東部省份，既可以吸納本省欠發達縣市勞動力，也可以跨省使用中西部地區勞動力。

五、以工代賑賑濟模式

在鞏固脫貧攻堅成果、全面推進鄉村振興的實踐中，以工代賑由專項扶貧幫扶政策演變為綜合性幫扶政策，以工代賑賑濟模式也由單一的勞務報酬發放拓展至多種賑濟模式。《全國“十四五”以工代賑工作方案》將賑濟模式由單一的發放勞務報酬拓展至包括改善生產生活條件、發放勞務報酬、開展技能培訓、設置公益性崗位、資產收益分紅等多種賑濟模式。《國家以工代賑管理辦法》指出推廣“公益性基礎設施建設+勞務報酬發放+就業技能培訓+公益性管護崗位開發”和“產業發展配套基礎設施建設+勞務報酬發放+就業技能培訓+資產折股量化分紅”等綜合賑濟模式。

六、以工代賑的勞務報酬發放比例

以工代賑專項項目對于項目資金勞務報酬發放比例有著嚴格規定，中央預算內投資專項支持的項目勞務報酬發放額度占中央預算內投資資金的比例原則上不低于30%，中央財政銜接推進鄉村振興補助資金（以工代賑方向）支持的項目勞務報酬發放額度占中央資金的比例不低于15%，并盡可能提高。在農業農村基礎設施領域推廣以工代賑方式的項目，按照《國家發改委關于進一步堅守“賑”的初心充分發揮以工代賑政策功能的意見》的要求，原則上應按照不低于投入該項目各級財政資金的10%的比例向當地群眾發放勞務報酬。對實施以工代賑的重點工程項目，則是要求“合理確定以工代賑勞務報酬標準，盡可能增加勞務報酬規模”，未對勞務報酬發放比例作出強制性規定，主要是要求“盡量擴充以工代賑就業崗位容量”，帶動更多的群眾實現基地就近就業增收。

七、以工代賑的人員培訓

以工代賑鼓勵引導群眾提高素質技能和安全生產水平。在實施以工代賑方式的項目有針對性地開展技能培訓，可以采取“培訓+學校”“培訓+上崗”“培訓+項目”等方式，有針對性地開展實訓和以工代訓，勞動技能培訓和安全生產培訓，提升當地群眾技能和安全生產知識水平，增強其就業競爭力，進一步解決農村勞動力就業增收問題。

共同富裕具有長期性、艱巨性、復雜性，實現這一目標需要一個過程。以工代賑作為一項行之有效的綜合性幫扶政策必將長期存在，并在共同富裕目標實現進程中繼續發揮重要作用。

撰稿 | 李婷婷 清研集團社會發展研究部研究員

編輯 | 陳澤璽

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